- 时间：2022-12-15 14:58:52 来源：竞彩猫 阅读次数：
2022年5月28日至9月20日通过组织部门内部交流、跨部门专家论证、周边城市调研交流、立法部门专家咨询和网络公开征求意见等方式，对《连云港市城市照明管理办法（草案）》（以下简称《办法》）充分征求了市市政公用事业发展中心内部相关业务处室，市发展和改革委员会、市财政局、竞彩猫局、市自然资源和规划局、市城市管理局、市交通运输局、市生态环境局、市文化广电和旅游局、市应急管理局、市公安交警支队、云台山风景名胜区管委会、国家电网连云港市供电公司、灌云县广告和路灯亮化建设服务公司、赣榆区公用事业发展中心路灯管理科等相关部门单位，以及华东政法大学、天津师范大学、市人大常委会法工委、市司法局立法专家的意见，同时赴常州、南通、淮安三市开展实地考察和调研交流，学习借鉴兄弟城市在城市照明管理领域的立法经验和实践做法，最后经竞彩猫局政策法规处合法性初审，共汇总整理25条修改建议。针对这些修改建议，我局进行了认真研究，现将采纳情况说明如下：
1.第二条第一款规定“本市行政区域内城市照明的规划、建设、维护和监督管理等活动，适用本办法。”而附则第四十一条规定“各区（不含赣榆区）城市照明管理参照本办法执行。”存在表述不清楚的地方。
对此建议，经课题组研究后认为，根据实证调研情况，目前竞彩猫海州区和连云区的城市照明由市城市照明主管部门管理，赣榆区和东海县、灌云县、灌南县的城市照明由县级城市照明主管部门管理。据此， 将第二条“适用范围”中的“行政区域内”调整为“城市规划区内”；第四条第二款中的“县”后面增加（包括赣榆区，下同），更为具体；删除第四十一条。故对此建议，予以采纳。
2.第二条第二款提到“城市照明包括功能照明和景观照明”，但没有对这两个概念进行界定，建议补充。
对此建议，经课题组研究后认为，鉴于《办法》的其他条文也多次提及“功能照明”和“景观照明”，有必要根据上位法的规定，对二者的内涵予以明确。故对此建议，予以采纳。
3.第三条建议删掉“属地管理”原则，理由是市、区管理职责分工没有体现该原则。
对此建议，经课题组研究后认为，本条是关于城市照明管理工作基本原则的体现。目前市区的城市照明工作由市城市照明主管部门统一管理，并没有按照属地管理原则归各区管理。故对此建议，予以采纳。
4.“竞彩猫部门”只能简称为竞彩猫，而不能简称为其中的一个业务的主管部门（城市照明主管部门）。此外，第二款“市城市照明管理机构负责本市城市照明管理的具体工作”的内容，建议结合城市照明管理机构的具体职责和构成进行表述。
对此建议，经课题组研究后认为，根据中共连云港市委机构编制委员会《关于对竞彩猫局所属承担行政职能事业单位机构编制事项调整的批复》（连编[2020]22号）的规定，市政公用事业发展中心的主要职责之一包括承担城市亮化规划计划、建设和维修养护管理。据此对第四条的相关条文表述作了调整，明确“竞彩猫部门是本市城市照明工作行政主管部门，负责全市城市照明管理工作。市市政公用事业发展中心作为竞彩猫部门的下属机构，按照规定承担市区城市照明的规划、建设和维护管理等具体工作。”故对此建议，予以采纳。
5.第五条建议增加“各区人民政府”，同时将牵头单位由“市城市照明主管部门”调整为“市政府”。
对于第一项建议，经课题组研究后认为，根据实证调研情况，目前市区城市照明工作归市城市照明主管部门统一管理，各县（包括赣榆区）的城市照明工作由县级政府确定的有关主管部门负责，市辖区并不承担城市照明管理职责，没有必要要求市辖区人民政府参加城市照明工作联席会议。故对此建议，不予采纳。对于第二项建议，城市照明管理工作是一项系统工程，涉及多个政府部门和单位，由市政府牵头更为合适，也更便于开展工作。据此，对此建议予以采纳。
6.第八条第二款中的“社会资金”建议调整为“社会资本”。
对此建议，经课题组研究后认为，尽管《城市照明管理规定》第十一条第二款“国家鼓励社会资金用于城市照明设施的建设和维护”使用的是“社会资金”，但从语义上分析，“社会资本”的范围更广，既包括社会资金，还包括知识产权、劳动力、生产资料、土地使用权等其他非现金资产和资源。因此，鼓励“社会资本”参与更利于充分调动一切社会力量，更好地适应和满足新时期城市照明设施的建设和维护需要。故对此建议，予以采纳。
7.第九条投诉举报的行为应当为违法行为，本办法作为规范性文件，本身没有设定行政违法行为的权力。因此，违反本办法的相关规定的行为是否必须通过投诉和举报来处理，建议斟酌。
对此建议，经课题组研究后认为，任何单位或个人对于违反本办法的违法行为予以投诉或者举报，是社会参与城市照明管理工作的体现。投诉或举报制度的设立并不是对行政违法行为的设定，是否构成违法需要有关部门依法认定。此外，2022年新出台的《江苏省行政程序条例》明确要求“行政机关应当建立畅通、便捷的投诉举报渠道，公布投诉举报处理程序和联系方式”。故对此建议，不予采纳。
8.目前景观照明的监督由城管部门负责，建议在第九条增加城管部门。
对此建议，经课题组研究后认为，根据2019年连云港市市级承担行政职能事业单位改革实施方案安排，2020年在住房和城乡建设局下重新整合组建了市市政公用事业发展中心，承担城市照明规划、建设和维护管理等职责，市城管部门则按照以往做法继续承担城市景观照明的监督执法职责，目前二者的职责划分尚处于磨合调整状态，暂不适宜在《办法》中予以明确规定，倒不如要求城市照明主管部门先统一受理，发现属于其他部门处理的，应当及时移送有关部门，此举减轻了投诉人或举报人的义务，更符合便民原则要求。故对此建议，不予采纳。
9.第十条建议拆分为两款，分别规定全市城市照明规划和县域城市照明规划。此外，建议区分“县”和“区”的城市照明规划。
对此建议，经课题组研究后认为，根据实地调研情况，连云港市海州区、连云区等市辖区（赣榆区除外）并未独立编制城市照明规划，而被统一纳入全市城市照明专项规划，但各县（含赣榆区）独立编制本行政区域的城市照明规划。故对此建议，予以采纳。
10.第十条第二款建议增加“报县人民政府批准”，此外，要求城市照明专项规划向上级城市照明主管部门备案的规定，缺少直接的上位法依据，建议研究斟酌。
对此建议，经课题组研究后认为，《城乡规划法》没有明确规定专项规划需要报请备案，只规定城市总体规划报请上级政府批准，控制性详细规划经本级人民政府批准后报本级人大和上级政府备案。《城市照明管理办法》只规定城市照明专项规划需要报本级人民政府批准。由于城市照明专项规划不涉及相对人的权利义务，在没有上位法依据的情况下，本《办法》作为行政规范性文件，无权要求城市照明专项规划向上级主管部门备案。故对此建议，予以采纳。
11.第十三条第一款中的“建设、改造年度计划”建议调整为“建设年度计划”，“报同级人民政府批准”建议调整为“报本级人民政府批准”。
对此建议，经课题组研究后认为，广义上的“建设”也包括“改造”，借鉴其他地方立法经验，统一使用“建设年度计划”。此外，与城市照明主管部门相对应的应当是“本级人民政府”，更符合立法规范。故对此建议，予以采纳。
12.《办法》第二十一条第二款第（三）至（五）项的规定，上位法依据不足，建议斟酌修改。
对此建议，经课题组研究后认为，《江苏省城市道路照明技术规范》规定城市道路照明的亮灯率不低于97%，设施完好率不低于90%。《办法》第二十条第二款第三项规定“城市道路照明主干道的亮灯率达到98%，次干道、支路的亮灯率达到96%”，与上位法规定不太一致；第四项规定“道路照明设施的完好率应达到95%，景观照明设施完好率达到90%”，缺少数据材料支撑，实际操作中可能面临挑战；第五项规定“严重故障不超过3个工作日内排除”过于僵化，难以兼顾不同情形的“严重故障”，导致难以达标。据此，根据相关上位法规定和操作实践，笼统规定“城市道路照明的亮灯率不低于97%；城市道路照明设施的完好率不低于90%；发生严重故障的，采取应急照明设施并尽快修复”，更具有灵活性和适应性。故对此建议，予以采纳。
13.《办法》第二十二条未区分城市照明主管部门和城市照明设施维护单位的职责分工，其中第（二）项的规定与第六条、第三十八条的规定重复，建议进一步优化。
对此建议，经课题组研究后认为，根据《城市照明管理规定》第二十一条和第二十六条的规定，城市照明主管部门和城市照明设施维护单位在城市照明设施的维护管理中承担着不同的职责，不可混为一谈。其中，城市照明设施的维护单位应当严格执行城市照明设施维护技术规范，定期对照明灯具进行清扫，及时修复、回收、更换影响照明安全和照明效果的照明设施，保障照明设施安全正常运营。城市照明主管部门应当加强对城市照明运行和维护的监督管理，建立健全城市照明信息统计、能耗监控、安全检测和评估、应急处置、投诉处理等各项规章制度，保证城市照明设施的完好和正常运行。此外，在相关条文的顺序上，按照维护管理责任主体、移交管理、维护管理职责的逻辑顺序重新作了调整，更具有条理性。故对此建议，予以采纳。
14.《办法》第二十三条“（三）提供完整的工程报建、设计、监理、主材采购、工程招投标文件及竣工验收等资料；（四）符合环保、消防等专业要求”与上位依据不一致，建议删除。
对此建议，经课题组研究后认为，“（三）提供完整的工程报建、设计、监理、主材采购、工程招投标文件及竣工验收等资料”是对《城市照明管理规定》第二十四条中“完整的竣工验收资料”的具体化，确实可以由城市照明主管部门自行规定。“符合环保、消防等专业要求”在《城市照明管理规定》第二十四条中未有渉及，本《办法》应予剔除。修改后的《办法》第二十二条已直接采用《城市照明管理规定》第二十四条的规定内容。故对此建议，予以采纳。
15.《办法》第二十六条第二款“重点区域的城市景观照明设施应当按照规定时间开启和关闭。因特殊原因需要临时开启城市景观照明设施的，开启时间按照城市照明主管部门通知执行”。与《连云港市市容环境卫生管理条例》第31条规定不一致，建议研究。
对此建议，经课题组研究后认为，《连云港市市容环境卫生管理条例》属于地方性法规，本《办法》属于行政规范性文件，效力层级低于地方性法规。修改后的《办法》第二十六条第二款的内容已作必要调整，在保留“重点区域的城市景观照明设施应当按照规定时间开启和关闭”总体要求的前提下，因特殊原因需要临时开启城市景观照明设施的，开启时间按照城市市容和环境卫生主管部门的通知执行。故对此建议，予以采纳。
16.《办法》第二十七条第一款的规定缺乏法律依据
对此建议，经课题组研究后认为，第二十七条第一款规定情形的安全距离确无上位法规定，且《办法》第二十九条已对城市照明设施的临时利用和迁移等进行规制，应当取消。故对建议，予以采纳。
17.《办法》第二十九条第一款规定“确需临时占用附属于城市道路的照明设施设置、悬挂公益性宣传标语或者灯饰灯景的，应当经城市照明主管部门同意”，缺乏法律依据
对此建议，经课题组研究后认为，临时占用附属于城市道路的照明设施设置、悬挂公益性宣传标语或者灯饰灯景的，应经城市照明主管部门同意的表述，虽然有利于城市道路照明设施的安全和美观，但突破了城市照明主管部门的审批项目范围，可以由照明设施的产权人行使所有权和管理权的途径实现。修改后内容为“确需在城市照明设施上张贴、悬挂、设置公益性宣传品、指示牌等非照明设施的，应当与城市照明设施所有人或者管理人协商一致，符合有关技术标准及安全规范，确保无安全隐患，不得影响城市照明设施的外观及运行”。故对此建议，予以采纳。
18.《办法》第二十八条将“故意损坏、盗窃城市照明设施”列入， 缺乏法律依据
对此建议，经课题组研究后认为，故意损坏、盗窃照明设施的行为确实，其行为的社会危害性甚至大于该条所列其他情形，我国《治安管理处罚法》和《刑法》中均可找到处罚依据。《城市照明管理规定》第二十八条中未将其单独列出，且第六种情形为兜底性规定，可以涵盖故意损坏、盗窃照明设施的行为。修改后取消故意损坏、盗窃照明设施的行为的单列，与上位法保持一致。故对此建议，予以采纳。
19.城市照明设施运行的维护费用，建议制定统一的标准价格，如每盏高压钠灯每年维护费用标准是多少？每盏LED路灯每年维护费用标准是多少？亮化维护费用是否按平方计算，标准是什么？有了统一的标准，作为向上级部门申请维护资金的依据。
对此建议，经课题组研究后认为，城市照明设施运行的维护费用是不断变动的，难以在规范性文件中作出统一的规定，应当由城市照明主管部门因时因地实际测算。故对此建议，不予采纳。
20.《办法》关于开展节能教育培训，贯彻落实国家有关法律法规及规范性文件，以实现提高城市照明节能水平的逻辑关联与实际意义存疑，建议删除或优化有关不准确的表述。
对此建议，经课题组研究后认为，开展节能教育培训，贯彻落实国家有关法律法规及规范性文件，实际效果更多体现在加强从业人员职业素养和法治意识层面，对于更具宏观性、整体性与全局性的城市照明节能水平而言，只是作为可能的具体影响因素之一发挥作用，确实无法将两者进行必然的因果关联推论。但可以对城市照明维护单位的节能水平起到促进作用，符合法律逻辑的推导关系，也具备住建部《城市照明管理规定》的上位法依据。贯彻落实法律法规，是节能教育培训的内容之一，两者具有包含关系，因而对其予以删除。故对此建议，予以采纳。
21.《办法》关于“社会投资的城市照明设施，城市照明行政主管部门应当组织协调，逐步纳入城市照明智能控制系统”的表述不严谨，社会投资是否包括实践中存在的PPP投资模式？
对此建议，经课题组研究后认为，PPP投资模式属于政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。以PPP模式投资的城市照明设施，由于政府与企业存在深入合作关系，两者均会签订包括投资、运营、利润分配与产权转移的详细合作协议，其能否纳入城市照明智能控制系统的统一控制，应当根据合作协议的具体内容判断。即使没有具体相关约定，也可以由政府与企业进行协商确定。但无论如何，PPP投资模式在企业经营期限届满后，将照明设施无偿转移给政府，自然能够纳入智能控制系统。因而，PPP投资不等同于完全依靠社会投资的非政府性投资，具有政府深度参与并最终受让产权的特征，政府能够通过主导合同内容确定或无偿受让资产的方式实现对照明设施的控制，进而决定逐步或自始纳入城市照明智能控制系统，不宜作为社会投资的城市照明设施进行规定。故对此建议，不予以采纳。
22.《办法》中不同条文对“分区、分时、分级的照明节能控制措施”存在重复规定，对节能产品、节能技术措施和节能技术要求的规范结构较为分散，逻辑关系不够紧密，规范对象存在交叉，建议对条文结构进行调整。
对此建议，经课题组研究后认为，“分区、分时、分级的照明节能控制措施”确实存在条文的重复规定，且条文的实际意义相同，未作出专门的细化或例外规定，故删除总则部分的重复规定。节能技术措施、节能控制措施与节能技术要求，总体上是从技术与制度两方面作出的不同规定，两者不能相互替代也不能等同，将从产品使用、技术利用与制度保障等多方面，提高城市照明的节能水平。相较之下，节能措施技术要求属于技术性与操作性更强的细节规定，包含于节能技术措施的语义范畴，且行业内的国家标准对此已作出更加详细的技术要求，为了避免条文冗长繁琐，突出节能技术的规范重点，确保上位法的有力支撑，可以删除节能措施技术要求的条文。同时，对“节约能源”一章条文的逻辑结构进行优化，按照制定节能计划和技术措施——节能改造——节能优先与高耗能禁止-——智能控制系统——节能控制措施——照明能耗考核制度——节能教育培训与宣传的顺序重新编排条文，从而确保条文前后之间应有的依据支撑、逻辑递进结构，从宏观到具体、从主体到配套，从整体到核心，从规划到实施的自然延伸。故对此建议，予以采纳。
23.《办法》关于节能控制措施，建议增加住建部《城市照明管理规定》26条“在满足城市照明需求的前提下，可以采取精确等量分时照明等节能管理措施”的规定，提高节能管理的精细化水平。
对此建议，经课题组研究后认为，《办法》中已经在其他条文中提出建立“分区、分时、分级的照明节能控制措施，实行按需照明”，并全面考虑了不同的照明影响因素，提出了相对全面、具体的分区、分时、分级节能管理与控制措施，无需再作出与上位法完全一致的规定。故对此建议，不予采纳。
24.《办法》关于建立城市照明智能控制系统的规定，滞后于已全部实现智能管理的城市照明管理实际情况，建议依据实际进行修改。
对此建议，经课题组研究后认为，城市照明智能控制系统建设的主要目的，是确保其应用于实际城市照明管理中后，发挥更加积极有效的功能作用，应当持续在实践中检验系统运行成效，通过充分利用与需求反馈不断改进系统，最终在城市照明的科学精细化管理中体现价值。因而，作出相应修改，将城市照明主管部门的职责由“建设”转向“充分利用”，从而对城市照明设施进行智能管理和节能监测，实现对政府投资的城市照明设施的科学调控与节能运行。故对此建议，予以采纳。
25.《办法》关于节能控制措施中的道路等级是否区分主干道、次干道，其划分标准如何？
对此建议，经课题组研究后认为，节能控制措施应当对影响分区、分时、分级的主要因素进行全面列举，供城市照明主管部门在实际工作中综合考量，作出更加符合实际需要的管理决策。但《办法》毕竟作为政策管理性文件，更多是提供城市照明管理的主要框架、思路与依据，不可能也不宜作出细节性或技术性规定，是否应当区分，划分标准如何应当由有关技术标准或内部实施性文件另行规定。故对此建议，不予采纳。
